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mardi 25 août 2015

Mobilité dans la fonction publique : détachement ou intégration directe ?


Le détachement avait toujours été une condition préalable indispensable à une éventuelle intégration dans une autre fonction publique. Ce n’est plus le cas aujourd’hui avec l’intégration directe qui permet également de changer de cadre d’emplois au sein même de sa collectivité. 

La loi du 3 août 2009 (1) relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique a apporté un changement significatif en matière de mobilité dans les trois fonctions publiques, en modifiant les lois du 13 juillet 1983 et du 26 janvier 1984.

Une évolution législative considérable

• Favoriser les mobilités
La loi indique que tous les corps et cadres d’emplois sont accessibles non seulement par la voie du détachement (éventuellement suivi d’une intégration) mais également par la voie de l’intégration directe (2). Il est précisé que ces dispositions sont mises en vigueur « nonobstant l’absence de disposition ou toute disposition contraire fixées par les statuts particuliers », mais également qu’elles s’appliquent « sans préjudice des dispositions plus favorables prévues par les statuts particuliers ».
La circulaire ministérielle du 19 novembre 2009 indique clairement (I 1-1) que les nouvelles dispositions législatives prévalent sur toute disposition contraire prévue par les statuts particuliers. Il est précisé que les dispositions restrictives de statuts particuliers ayant pour effet de limiter certaines mobilités (structures des corps et cadres d’emplois concernés ou référence à un indice brut sommital), ne peuvent plus être invoquées pour refuser un détachement ou une intégration directe.

 Les dispositions restrictives de statuts particuliers ne peuvent plus être invoquées pour refuser un détachement ou une intégration directe.

• Limiter les refus de l’administration
La volonté du législateur de développer les mobilités est renforcée en prévoyant (3) qu’une administration ne peut s’opposer à un détachement ou une intégration directe que dans 2 cas spécifiques :
- en raison des nécessités du service. Dans ce cadre, il convient de préciser que la circulaire ministérielle du 19 novembre 2009 indique (I 1-4) qu’un refus opposé à une demande de mobilité « doit rester exceptionnel » et qu’il appartiendra à l’administration, en cas de contentieux, d’apporter la preuve du caractère indispensable de l’agent dans le service, pour justifier qu’il ne soit pas autorisé à poursuivre sa carrière dans un autre cadre. Seul un délai « maximal » de 3 mois de préavis peut être imposé à un agent. En outre, le silence gardé par l’administration pendant 2 mois à compter de la réception de la demande de détachement ou d’intégration directe du fonctionnaire vers une autre fonction publique, vaut acceptation de cette demande (4) ;
- au regard d’un avis défavorable de la Commission nationale de déontologie, dans l’hypothèse d’une demande de détachement pour exercer une activité privée.

• La totale liberté d’accès aux corps et cadres d’emplois reste néanmoins limitée à 2 cas :
- lorsque l’emploi d’accueil est soumis à la détention d’un titre ou d’un diplôme (médecin, infirmière…), l’accès à l’emploi est subordonné à la détention de ce titre ou diplôme ;
- pour les corps qui comportent des attributions d’ordre juridictionnel.

Des modifications favorables au déroulement de carrière

• L’avancement
La loi du 13 juillet 1983 prévoit désormais (5) que les agents détachés bénéficient des mêmes droits, « notamment à l’avancement et à la promotion », que les membres du corps ou du cadre d’emplois dans lequel ils sont détachés. Ce déroulement de carrière s’applique « nonobstant toute disposition contraire prévue dans les statuts particuliers ». Si ces dispositions concernent, ce qui était déjà le cas auparavant, l’avancement d’échelon et de grade, les travaux parlementaires de préparation du projet de loi ont confirmé que ce droit concerne également la promotion interne.

• L’intégration ou la réintégration
Le fonctionnaire détaché peut à tout moment demander son intégration dans son administration d’accueil. Celle-ci a d’ailleurs l’obligation de lui proposer une intégration lorsque le détachement se poursuit au-delà d’une période de cinq ans. Le fonctionnaire n’est cependant pas tenu d’accepter cette intégration, auquel cas son détachement peut continuer à être renouvelé.
Le fonctionnaire peut également demander à réintégrer son administration d’origine.
Dans tous les cas (sauf pour accomplissement d’un stage ou d’une période de scolarité non suivis d’une titularisation) (6), c’est la situation administrative la plus favorable du fonctionnaire (celle de l’administration d’origine ou celle de l’administration d’accueil), qui sera prise en compte lors de l’intégration dans la fonction publique d’accueil ou de la réintégration dans l’administration d’origine. Ces mesures particulièrement favorables à l’évolution de la carrière sont également applicables en cas de renouvellement de détachement.

 La situation administrative la plus favorable sera prise en compte lors de l’intégration dans la fonction publique d’accueil.

Les nouvelles possibilités d’intégration directe

L’intégration directe permet à un fonctionnaire d’accéder directement à un autre corps ou cadre d’emplois, sans aucune période préalable de détachement. Ces dispositions permettent :
- soit à un fonctionnaire d’obtenir une « mutation » pour une autre fonction publique qui porte alors simplement le nom « d’intégration directe » ;
- soit à un fonctionnaire d’être détaché ou intégré directement au sein même de sa collectivité.

• L’intégration directe dans une autre fonction publique
Même si cette possibilité existe, elle est encore rarement demandée par les agents. Le fonctionnaire préfère souvent, dans un premier temps, demander un détachement pour conserver une certitude de réintégration dans son administration d’origine dans l’hypothèse où le détachement ne lui donnerait pas entière satisfaction.

• L’intégration directe au sein de la collectivité
Avant la réforme, le détachement d’un fonctionnaire au sein de sa collectivité était strictement limité à des cas spécifiques : pour stage préalable à la titularisation, sur emploi fonctionnel ou de cabinet, dans le cadre d’un reclassement pour inaptitude physique, en cas de suppression d’emploi ou de fin de détachement sur emploi fonctionnel.
Désormais, l’intégration directe dans un autre cadre d’emplois (éventuellement mais non obligatoirement précédée d’une période de détachement), peut être réalisée au sein de la collectivité employeur du fonctionnaire.
Cette possibilité offerte par la loi a été mise en application par le décret du 17 mai 2011 (7) qui a modifié le décret du 13 janvier 1986 (8), en supprimant purement et simplement l’interdiction du détachement d’un fonctionnaire dans un emploi de la collectivité dont il relève.

• Des précisions ministérielles
La circulaire ministérielle du 19 novembre 2009 (9) donne des précisions sur les modalités de l’intégration directe. Elle indique d’une manière générale (I – 1-1) que les nouvelles dispositions doivent être interprétées de manière « pragmatique » pour en assurer leur « pleine effectivité », afin notamment de faciliter les secondes carrières ou les processus de reconversion professionnelle « au sein de chaque fonction publique ».
Il faut rappeler que, pour procéder à une intégration directe, il est nécessaire que les deux cadres d’emplois concernés soient « comparables » :
- soit au regard des conditions de recrutement (ce qui est rarement le cas) ;
- soit au regard du « niveau » des missions statutaires du cadre d’emplois.

 Aujourd’hui, tout fonctionnaire territorial (titulaire) peut être directement intégré dans un autre cadre d’emplois (de la même catégorie hiérarchique) de sa collectivité.

La circulaire précise à cet égard que c’est la comparabilité et « non la stricte équivalence » des conditions de recrutement et de la « nature » des missions des cadres d’emplois qui doit être recherchée.
Il convient de souligner que la circulaire du 19 novembre 2009 faisait (à l’époque) référence à la « nature » des missions des cadres d’emplois. La rédaction de la loi et de la circulaire rendait en conséquence les intégrations directes quasiment irréalisables (s’il existe en effet des cadres d’emplois différents… c’est par définition parce que la « nature » de leurs missions n’est pas la même).
C’est la loi du 12 mars 2012 (10) qui a régularisé cette « anomalie » en faisant désormais référence à des missions d’un « niveau » (et non plus de nature) simplement comparable.
Aujourd’hui donc, tout fonctionnaire territorial (titulaire) peut être directement intégré dans un autre cadre d’emplois (de la même catégorie hiérarchique) de sa collectivité. En effet, tous les fonctionnaires territoriaux appartenant à un cadre d’emplois d’une catégorie hiérarchique déterminée (A – B ou C) ont statutairement des missions d’un « niveau » comparable à leurs collègues de tous les autres cadres d’emplois de la même catégorie hiérarchique (si tel n’était pas le cas… ils n’appartiendraient pas à la même catégorie hiérarchique). Cette possibilité ne peut toutefois pas s’appliquer à des professions dites « réglementées » (médecins, pharmaciens…), sauf pour le fonctionnaire concerné à détenir le diplôme correspondant.
Comme pour une intégration après détachement (11), les services qui ont été accomplis par le fonctionnaire dans son cadre d’emplois d’origine sont assimilés à des services accomplis dans le cadre d’emplois d’accueil (12).
Cette faculté d’intégration ne constitue pas une obligation pour la collectivité. Il semble évident que sa mise en œuvre ne peut se concevoir que dans l’hypothèse où les missions du cadre d’emplois dans lequel le fonctionnaire demande à être intégré sont en meilleure adéquation (avec son emploi et son grade) que celles du cadre d’emplois où il exerce ses fonctions (un rédacteur gestionnaire du droit des sols serait légitimé à être intégré technicien, un attaché responsable de procédures d’urbanisme ou d’un service informatique à être intégré ingénieur…).

CE QU’IL FAUT FAIRE
Comment bien gérer les demandes de mobilité
1- Avoir une gestion prévisionnelle des échéances de détachement pour proposer une intégration dès que le détachement se poursuit au-delà de 5 ans.
2- Répondre aux demandes de mobilité dans un délai de 2 mois au-delà duquel le silence de l’administration vaut acceptation de la demande.
3- Recenser les situations qui légitimeraient une intégration directe au sein de la collectivité pour mettre en adéquation l’emploi occupé et le grade détenu.